国家安全生产监督管理总局国家煤矿安全监察局关于进一步规范煤矿安全监察执法工作的意见
国家安全生产监督管理总局国家煤矿安全监察局关于进一步规范煤矿安全监察执法工作的意见
(讨论稿)
为深入贯彻落实《安全生产法》和《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》等有关法律法规规定，加强制度建设，规范执法行为，提高执法效能，预防和遏制煤矿事故，促进全国煤矿安全生产形势持续稳定好转，提出以下意见：
一、监察执法形式和主要内容
1.监察执法主要职责。依据《煤矿安全监察条例》、《国务院办公厅关于印发国家煤矿安全监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，煤矿安全监察机构行使国家煤矿安全监察职能，监督检查地方政府煤矿安全监督管理工作，依法对煤矿企业安全生产实施定期监察、重点监察、专项监察(以下简称“三项监察”)。
定期监察是指对监察区域内煤矿企业进行分类分级,实施不同周期的监察。监察形式包括重点监察、专项监察、隐患举报核查等。省级以上人民政府和上级领导机关组织开展的安全生产督查、检查、异地监察执法、联合执法等需要省级煤矿安监局(以下简称省局)及区域监察分局(以下简称分局)参与、配合的执法活动，属于定期监察的构成部分。
重点监察是指对监察区域内以煤与瓦斯突出、高瓦斯、水文地质类型复杂和极复杂、开采容易自燃煤层、有冲击地压危险等灾害严重和事故多发的煤矿企业为重点对象实施的监察。省局和分局每年应认真分析辖区煤矿灾害特点及近五年来事故发生情况,确定重点监察对象,纳入重点监察范围。
专项监察是指对监察区域内煤矿企业安全生产条件和设施实施的单项或多项专业性监察。
2.监察执法主要内容。监督检查地方政府贯彻落实煤矿安全生产法律法规、煤矿整顿关闭、煤矿安全监督检查、煤矿安全生产专项整治、事故隐患整改及复查、煤矿事故责任人责任追究落实等情况;依法监察煤矿企业贯彻落实国家煤矿安全生产法律法规规章规程和标准、安全生产责任制建立和落实、隐患排查治理、瓦斯水火等重大灾害治理方案和措施的落实、安全生产系统、安全生产设施和条件、安全生产资质(设备、人员)管理等情况。
3.合理确定监察周期。省局根据本省(市、区)及分局监察区域内煤矿数量、分布、生产规模、灾害程度及安全状况，对煤矿进行分类分级，结合监察执法力量合理确定不同类别矿井的监察周期。
4.监察执法主要方式。执法监察时根据监察执法计划和主要监察内容制定检查方案，每次可检查其中一项或多项内容，通过对煤矿现场进行抽查的方式，检查企业主体责任落实情况，督促企业落实主体责任。对发现的安全生产违法违规行为和事故隐患依法处理处罚。定期向地方政府煤矿安全监管部门和煤矿企业进行通报，并督促地方政府煤矿安全监管部门和煤矿企业跟踪落实整改情况。
二、实行计划监察执法
5.统筹执法计划编制。省局和分局应根据国家监察工作主要内容,结合确定的不同类别矿井监察周期，科学制定年度执法计划，合理确定监察矿次、监察内容、监察方式和监察工作日数。做好年度执法计划的有效衔接，对不同类别矿井在监察周期内应实现监察执法全覆盖。省局和分局应根据年度执法计划编制月度执法计划。省局和分局执法计划应各有侧重、统筹安排、做好衔接。
6.严格执法计划审批。执法计划应由上一级煤矿安全监察机构批准后方可实施。省局年度执法计划报国家煤矿安监局备案;分局年度执法计划报省局审批，月度执法计划报省局备案。执法计划实施过程中可根据实际情况进行调整，调整时应及时按程序报备。
7.加强执法计划执行分析。省局和分局应认真落实监察执法计划，定期分析执法计划执行、行政处理处罚、执法文书下达等情况及监察执法工作中存在的问题，研究解决执法工作中发现的突出问题和存在的共性问题。
8.强化执法计划执行考核。省局应将执法计划执行情况作为重点内容纳入年度工作目标考核，定期对机关处室及所属分局执法计划执行情况进行检查、考核、总结分析。分局对执法计划执行情况每季度至少进行一次自查，省局对机关处室及所属分局执法计划执行情况每年至少进行一次考核，考核和总结分析报告要进行通报，并上报国家煤矿安监局。
三、严格监察执法程序
9.制作检查方案。进行检查前，依据执法计划确定的监察内容，并根据煤矿的基本情况、生产布局、灾害特点和存在的突出问题等，编制具有针对性和可操作性的检查方案，明确工作内容、人员分工、监察方式、检查地点和事项等。对确定的检查地点和事项应采用列表的方式细化需要检查的具体项目和内容，监察执法人员对照表格逐项检查。检查方案由监察执法带队负责人组织制定和审定。
10.遵循监察执法流程。健全完善“编制执法计划-确定检查矿井-制定检查方案-开展执法检查-依法处理处罚-及时复查督办-按期结案归档”的闭合执法工作机制。对煤矿企业实施监察执法时，应有两名以上煤矿安全监察员参加，并主动出示执法证件，告知相关事项，依法依规实施监察执法。
11.依法作出相应处理。在监察执法中，发现煤矿企业存在违法违规生产建设行为和事故隐患，应予以纠正、排除，依法下达监察执法文书，作出处理处罚决定。检查中发现存在重大事故隐患可能危及职工生命安全的紧急情况时，应责令煤矿撤出危险区域作业人员，并通报县级以上地方人民政府或相关部门采取相应措施，督促煤矿整治并消除事故隐患。
12.及时督促复查整改。对检查过程中发现的违法违规行为或事故隐患，按规定对整改情况需要复查的事项，应移交或告知地方煤矿安全监管部门，并督促其复查。认为需要自行复查的事项，整改期限届满或煤矿企业提出申请时应及时进行复查。
13.强化对地方监管工作监督检查。按照《关于切实加强对地方政府煤矿安全监管工作监督检查的意见》要求进行监督检查，对煤矿暴露出的问题和事故隐患应定期向地方政府通报、报告，对倾向性、苗头性问题提出执法建议，督促地方政府及其相关部门监督煤矿企业制定整改方案、落实整改责任和期限。
14.依法办理案件移送。发现煤矿存在属于其他有关部门职责范围的非法违法行为，应依法制止，并移送有关部门进一步处理。涉嫌超层越界开采的，移送国土资源部门;涉嫌非法违法用工的，移送人力资源和社会保障部门;涉嫌未批先建的建设项目，移送投资主管部门。涉及需要采取停电、停止供应民用爆炸物品的，通知电力监管、公安部门;涉及吊销或暂扣安全生产许可证的，告知地方政府和地方煤矿安全监管、公安、电力监管、国土资源和工商等部门。对存在重大隐患不消除或故意造成重大隐患的国有煤矿责任人应建议其上级纪检监察部门按照规定追究责任。
15.依法提请强制执行。发现被责令停产整顿煤矿擅自组织生产，或经停产整顿逾期仍不具备安全生产条件的，应提请地方人民政府予以关闭;对拒不执行处理处罚决定的，应向地方人民政府报告或向有关部门通报。对拒不执行处罚决定、逾期不缴纳行政罚款的，应申请人民法院强制执行;
16.建立“行刑衔接”机制。严厉查处打击煤矿安全生产非法违法行为，依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关法律法规规定，发现煤矿非法违法生产行为涉嫌犯罪的，应向公安机关进行移送。建立完善涉嫌犯罪的非法违法生产行为行政处罚与刑事处罚衔接机制，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。
四、规范监察执法行为
17.严格行政处罚自由裁量标准。行政处罚决定必须以事实为依据，与违法违规行为的性质、情节以及社会危害程度相当，定性准确，处罚适当。严格落实煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准，规范和明确行政处罚自由裁量权的实施原则、决定程序和报送备案等，推进监察执法规范化、程序化、标准化。
18.规范重大行政处罚。发现需要作出吊销(撤销)证照、较大数额经济处罚、停产整顿等重大行政处罚的，必须做到“事实清楚、证据充分、依据可靠、程序合法、集体决定”。对案件情节复杂或重大违法行为的行政处罚，应经过省局(分局)集体讨论决定。给予停产整顿处罚的，应在执法文书中明确整顿的内容、时间等具体要求，并暂扣安全生产许可证。分局作出上述决定的应报省局备案。
19. 规范执法文书制作。正确选择和使用监察执法文书，做到从执法计划、检查方案、检查和处理、立案查处、行政处罚、复查整改、案件结案归档的闭合管理。制作执法文书应使用规范用语，依据有关法律法规、规章、规程和行业标准规定对违法违规行为和事故隐患进行描述。定期开展执法文书评议和执法案卷评查活动，通过开展监察执法文书制作培训、交流学习、专家点评等活动，提高执法文书制作质量和水平。
20.创新监察执法方法。不断改进和创新监察执法的方法和手段，可以采取异地执法、联合执法、专家会诊、集中执法等方式，适时开展“四不两直”(不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待，直奔基层、直插现场)暗查和突击监察。强化预防控制措施，督促企业建立隐患排查治理自查自改自报的长效机制，严格查处企业违法违规行为。
21.公开重大执法信息。依法对企业重大违法违规行为及重大事故隐患作出的处理处罚决定应在20个工作日内向社会公开，并纳入安全生产信用体系进行失信惩戒。重大执法信息公开应与“打非治违”、建立违法煤矿企业“黑名单”和安全生产违法行为信息库等相结合，公开曝光反面典型，充分发挥社会舆论的监督作用。
22.建立权力、责任清单。结合省(市、区)实际，省局依据《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》等法律法规规章以及法定职责规定，制定省局和分局行政权力和责任清单，以清单方式明确每项煤矿安全监察执法职权和责任，制定各项权利行使流程图，及时向社会公布，切实做到监察执法不缺位、不越位。
23.加强执法行为监督。按照《煤矿安全监察执法监督办法》，定期组织开展执法分析和监督检查。加强重大行政处罚的备案审查，认真复核已下达的执法文书，对事实不清楚、程序不合法、依据不充分、裁量不恰当、法律适用不准确的，及时提出整改要求予以纠正。对同类煤矿安全生产执法案件应按照不低于10%的比例，定期召集相关煤矿企业进行公开裁定。
24.建立执法记录制度。推广使用煤矿安全监察便携式移动执法终端，对煤矿安全现场监察执法过程进行记录，切实做到严格规范公正文明执法。
国家煤矿安监局
2015年 月 日
